1.
Giới thiệu
Đói
nghèo là một trong những rào cản lớn làm giảm khả năng phát triển con người,
cộng đồng cũng như mỗi quốc gia. Người nghèo thường không có điều kiện tiếp cận
các dịch vụ xã hội như việc làm, giáo dục, chăm sóc sức khỏe, thông tin, v.v…và
điều đó khiến cho họ ít có cơ hội thoát nghèo. Do vậy, mở rộng cơ hội lựa chọn
và nâng cao năng lực cho người nghèo là phương thức tốt nhất để giảm nghèo bền
vững.
Ở
Việt Nam, qua nhiều thập niên, cách đo lường và đánh giá nghèo chủ yếu thông
qua thu nhập. Chuẩn nghèo được xác định dựa trên mức chi tiêu đáp ứng những nhu
cầu tối thiểu và được quy thành tiền. Nếu người có thu nhập thấp dưới mức chuẩn
nghèo thì được đánh giá thuộc diện hộ nghèo. Đây chính là chuẩn nghèo đơn chiều
do Chính phủ quy định. Tuy nhiên, chuẩn nghèo hiện nay của Việt Nam được đánh
giá là thấp so với thế giới. Trên thực tế, nhiều hộ dân thoát nghèo nhưng mức
thu nhập vẫn nằm cận chuẩn nghèo, do đó số lượng hộ cận nghèo vẫn rất lớn, tỷ
lệ tái nghèo còn cao, hàng năm cứ 3 hộ thoát nghèo thì lại
có 1 hộ trong số đó tái nghèo.
Thực
tế cho thấy sử dụng tiêu chí thu nhập để đo lường nghèo đói là không đầy đủ. Về
bản chất, đói nghèo đồng nghĩa với việc bị khước từ các quyền cơ bản của con
người, bị đẩy sang lề xã hội chứ không chỉ là thu nhập thấp. Có nhiều nhu cầu
tối thiểu không thể đáp ứng bằng tiền. Nhiều trường hợp không nghèo về thu nhập
nhưng lại khó tiếp cận được các dịch vụ cơ bản về y tế, giáo dục, thông tin.
Mặc dù một số hộ không có tên trong danh sách hộ nghèo nhưng lại thiếu thốn các
dịch vụ y tế, nước sạch, ở vùng sâu vùng xa học sinh phải học trong những căn
nhà lá đơn sơ, bốn bề gió lùa… Do đó, nếu chỉ dùng thước đo duy nhất dựa trên
thu nhập hay chi tiêu sẽ dẫn đến tình trạng bỏ sót đối tượng nghèo, dẫn đến sự
thiếu công bằng, hiệu quả và bền vững trong thực thi các chính sách giảm nghèo.
Giống
như quá trình phát triển, nghèo đói là một khái niệm đa chiều. Trong cùng một
thời điểm, người nghèo có thể phải đối mặt với nhiều bất lợi khác nhau, có thể
là những khó khăn trong khám chữa bệnh, học hành, nhà ở, đất đai, nước sạch
hoặc điện thắp sáng. Sử dụng một tiêu chí thu nhập (hay chi tiêu) không đủ để
nắm bắt được tình trạng nghèo thực tế của người dân. Đánh giá nghèo cần được
tiếp cận rộng hơn từ chiều cạnh phát triển toàn diện con người. Sau 30 năm đổi
mới, phát triển và hội nhập, Việt Nam đã chuyển từ một quốc gia thu nhập thấp
sang nhóm nước có thu nhập trung bình nên cách tiếp cận đánh giá nghèo đơn
chiều theo thu nhập đã bộc lộ những hạn chế. Đã đến lúc xem xét, đánh giá nghèo
từ góc độ đa chiều từ góc độ nghèo vật chất, nghèo về con người và nghèo về xã
hội (Nguyễn Ngọc Sơn, 2012: 19).
Do
khuôn khổ có hạn của bài viết, chúng tôi chỉ trình bày những nét chung nhất về
khái niệm và nội dung của nghèo đa chiều, với mong muốn mang đến cho độc giả
một cách nhìn mới từ góc độ chính sách và thực hiện từ thực tế áp dụng chuẩn
nghèo đa chiểu ở Việt Nam.
2. Khái niệm nghèo đa chiều
Theo Tổ chức Liên hợp quốc (UN): “Nghèo là thiếu năng lực
tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo có nghĩa là
không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được khám chữa bệnh, không có
đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không
được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa là không an toàn, không có quyền,
và bị loại trừ, dễ bị bạo hành, phải sống trong các điều kiện rủi ro, không
tiếp cận được nước sạch và công trình vệ sinh”.
Vấn đề nghèo đa chiều có thể đo bằng tiêu chí thu nhập và
các tiêu chí phi thu nhập. Sự thiếu hụt cơ hội, đi kèm với tình trạng suy dinh
dưỡng, thất học, bệnh tật, bất hạnh và tuyệt vọng là những nội dung được quan
tâm trong khái niệm nghèo đa chiều. Thiếu đi sự tham gia và tiếng nói về kinh
tế, xã hội hay chính trị sẽ đẩy các cá nhân đến tình trạng bị loại trừ, không
được thụ hưởng các lợi ích phát triển kinh tế - xã hội và do vậy bị tước đi các
quyền con người cơ bản (UN, 2012: 5).
Tuy nhiên, chuẩn nghèo đa chiều có thể là một chỉ số không
liên quan đến mức thu nhập mà bao gồm các khía cạnh khác liên quan đến sự thiếu
hụt các dịch vụ xã hội cơ bản (Oxfam và ActionAid, 2010: 11). Chỉ số nghèo đa
chiều (Multidimensional Poverty Index) của quốc tế, với ba chiều cạnh chính là:
y-tế, giáo dục và điều kiện sống, hiện là một thước đo quan trọng nhằm bổ sung
cho phương pháp đo lường nghèo truyền thống dựa trên thu nhập.
Các khái niệm trên cho thấy sự thống nhất cao của các quốc
gia, các nhà chính trị và các học giả với quan điểm nghèo là một hiện tượng đa
chiều, cần được chú ý nhìn nhận là sự thiếu hụt hoặc không được thỏa mãn các
nhu cầu cơ bản của con người. Nghèo đa chiều là tình trạng con người
không được đáp ứng ở mức tối thiểu các nhu cầu cơ bản trong cuộc sống.
Khái niệm nghèo đa chiều được đề cập ở Việt Nam từ năm 2013.
Đo lường nghèo đa chiều cần được áp dụng để dựng nên một bức tranh đầy đủ và
toàn diện hơn về thực trạng nghèo ở nước ta. Hiện nay Bộ LĐ-TB&XH đang đề
xuất xây dựng bộ tiêu chí nghèo đa chiều, đồng thời rà soát cơ chế, chính sách
nhằm thực hiện giảm nghèo theo hướng đa chiều ở Việt Nam.
3. Một số quy định chính sách về nghèo đa chiều ở Việt Nam
Nghị quyết số 15-NQ/TW Hội nghị TƯ lần thứ 5 của Ban Chấp
hành Trung ương khoá XI về chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020 đã đề ra nhiệm
vụ bảo đảm an sinh xã hội, chú trọng đến việc làm, bảo hiểm xã hội, trợ giúp xã
hội cho những đối tượng có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn, đồng bào dân tộc ít
người, bảo đảm mức tối thiểu về thu nhập và một số dịch vụ xã hội cơ bản như
khám chữa bệnh, học hành, nhà ở, nước sạch, thông tin, truyền thông.
Để thực hiện mục tiêu giảm nghèo hiệu quả, bền vững hơn,
Quốc hội khóa 13, kỳ họp thứ 7 đã thông qua Nghị quyết số 76/2014/QH13 về việc
đẩy mạnh thực hiện mục tiêu giảm nghèo bền vững đến năm 2020, trong đó nêu rõ: xây
dựng chuẩn nghèo mới theo phương pháp tiếp cận đa chiều nhằm bảo đảm mức sống
tối thiểu và đáp ứng các dịch vụ xã hội cơ bản; Quyết định số 2324/QĐ-TTg
ngày 19/12/2014 của Thủ tướng Chính phủ ban hành kế hoạch hành động triển khai
Nghị quyết số 76/2014/QH13 của Quốc hội đã xác định rõ nhiệm vụ xây dựng,
nghiên cứu xây dựng đề án tổng thể về đổi mới phương pháp tiếp cận nghèo đói ở
Việt Nam từ đơn chiều sang đa chiều, trình Chính phủ xem xét vào cuối năm nay.
Ngày
15/9/2015 Thủ tướng Chính phủ đã ký quyết định số 1614/QĐ-TTg phê duyệt Đề án
tổng thể “Chuyển đổi phương pháp tiếp cận đo lường nghèo từ đơn chiều sang đa
chiều áp dụng cho giai đoạn 2016-2020.” Chuẩn nghèo giai đoạn 2016 - 2020 của
Việt Nam được xây dựng theo hướng: sử dụng kết hợp cả chuẩn nghèo về thu nhập
và mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản. Theo đó, tiêu chí đo
lường nghèo được xây dựng dựa trên cơ sở: (1) Các tiêu chí về thu nhập, bao
gồm: chuẩn mức sống tối thiểu về thu nhập, chuẩn nghèo về thu nhập, chuẩn mức sống
trung bình về thu nhập. (2) Mức độ thiếu hụt trong tiếp cận các dịch vụ xã hội
cơ bản, bao gồm: tiếp cận về y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và vệ sinh, tiếp
cận thông tin.
Những
quy định chính sách nói trên tạo cơ sở pháp lý cho việc chuyển đổi phương pháp
tiếp cận đo lường nghèo từ đơn chiều sang đa chiều áp dụng cho chương trình
giảm nghèo của nước ta trong giai đoạn 2016-2020.
4.
Thách thức trong việc xây dựng và xác định các tiêu chí Nghèo đa chiều ở
Việt Nam
Hiện
nay, có 32 quốc gia trên thế giới đã nghiên cứu chuyển đổi và áp dụng phương
pháp tiếp cận đo lường nghèo đơn chiều dựa vào thu nhập sang đo lường nghèo đa
chiều nhằm mục đích xác định đối tượng nghèo, đánh giá và xây dựng các chính
sách giảm nghèo và phát triển xã hội (Bộ LĐTB&XH, 2015: 6). Đa số các quốc
gia này là các nước đang phát triển với tốc độ giảm nghèo nhanh song chưa bền
vững.
Chuẩn
nghèo trong 5 năm tới (giai đoạn 2015-2020) bao gồm người có thu nhập 700.000
đồng/người/tháng ở nông thôn và 900.000 đồng/người/tháng ở thành thị. Bên cạnh
đó, chuẩn nghèo đa chiều còn được sử dụng để khắc phục những điểm yếu của
phương pháp nghèo thu nhập đã bộc lộ những bất cập trong bối cảnh hiện nay.
Trên
cơ sở 5 chiều cạnh nghèo, Bộ LĐTB&XH đã xây dựng và đề xuất 10 chỉ số đo
lường mức độ thiếu hụt trong nghèo đa chiều tương ứng là: giáo dục người
lớn, giáo dục trẻ em, khám chữa bệnh, bảo hiểm y tế, nhà ở, nước sạch, hố xí,
dịch vụ viễn thông, tài sản phục vụ tiếp cận thông tin. Các chỉ số đo lường này
được trình bày trong Bảng 1 dưới đây:
Bảng
xác định nghèo đa chiều ở Việt Nam
Chiều
nghèo
|
Chỉ
số đo lường
|
Mức
độ thiếu hụt
|
Cơ
sở pháp lý
|
1) Giáo dục
|
1.1 Trình độ giáo dục của người
lớn
|
Hộ gia đình có ít nhất 1 thành viên
đủ 15 tuổi sinh từ năm 1986 trở lại không tốt nghiệp trung học cơ sở và hiện
không đi học
|
Hiến pháp 2013
NQ 15/NQ-TW
Một số vấn đề chính sách xã hội
giai đoạn 2012-2020.
Nghị quyết số 41/2000/QH (bổ sung
bởi Nghị định số 88/2001/NĐ-CP)
|
1.2 Tình trạng đi học của trẻ em
|
Hộ gia đình có ít nhất 1 trẻ em
trong độ tuổi đi học (5 - 14 tuổi) hiện không đi học
|
Hiến pháp 2013.
Luật Giáo dục 2005.
Luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục
trẻ em.
NQ 15/NQ-TW Một số vấn đề chính
sách xã hội giai đoạn 2012-2020.
|
2) Y tế
|
2.1 Tiếp cận các dịch vụ y tế
|
Hộ gia đình có người bị ốm đau
nhưng không đi khám chữa bệnh (ốm đau được xác định là bị bệnh/ chấn thương
nặng đến mức phải nằm một chỗ và phải có người chăm sóc tại giường hoặc nghỉ
việc/học không tham gia được các hoạt động bình thường)
|
Hiến pháp 2013.
Luật Khám chữa bệnh 2011.
|
2.2 Bảo hiểm y tế
|
Hộ gia đình có ít nhất 1 thành
viên từ 6 tuổi trở lên hiện tại không có bảo hiểm y tế
|
Hiến pháp 2013.
Luật bảo hiểm y tế 2014.
NQ 15/NQ-TW Một số vấn đề chính
sách xã hội giai đoạn 2012-2020.
|
3) Nhà ở
|
3.1. Chất lượng nhà ở
|
Hộ gia đình đang ở trong nhà thiếu
kiên cố hoặc nhà đơn sơ
(Nhà ở chia thành 4 cấp độ: nhà
kiên cố, bán kiên cố, nhà thiếu kiên cố, nhà đơn sơ)
|
Luật Nhà ở 2014.
NQ 15/NQ-TW Một số vấn đề chính
sách xã hội giai đoạn 2012-2020.
|
3.2 Diện tích nhà ở bình quân đầu
người
|
Diện tích nhà ở bình quân đầu
người của hộ gia đình nhỏ hơn 8m2
|
Luật Nhà ở 2014.
Quyết định 2127/QĐ-Ttg của Thủ
tướng Chính phủ Phê duyệt Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia đến năm 2020
và tầm nhìn đến năm 2030
|
4) Điều kiện sống
|
4.1 Nguồn nước sinh hoạt
|
Hộ gia đình không được tiếp cận
nguồn nước hợp vệ sinh
|
NQ 15/NQ-TW Một số vấn đề chính
sách xã hội giai đoạn 2012-2020.
|
4.2. Hố xí/nhà vệ sinh
|
Hộ gia đình không sử dụng hố
xí/nhà tiêu hợp vệ sinh
|
NQ 15/NQ-TW Một số vấn đề chính
sách xã hội giai đoạn 2012-2020.
|
5) Tiếp cận thông tin
|
5.1 Sử dụng dịch vụ viễn thông
|
Hộ gia đình không có thành viên
nào sử dụng thuê bao điện thoại và internet
|
Luật Viễn thông 2009.
NQ 15/NQ-TW Một số vấn đề chính
sách xã hội giai đoạn 2012-2020.
|
5.2 Tài sản phục vụ tiếp cận thông
tin
|
Hộ gia đình không có tài sản nào
trong số các tài sản: Tivi, đài, máy vi tính; và không nghe được hệ thống loa
đài truyền thanh xã/thôn
|
Luật Thông tin Truyền thông 2015.
NQ 15/NQ-TW Một số vấn đề chính
sách xã hội giai đoạn 2012-2020.
|